UNIVERSIDAD CENTRAL DE VENEZUELA OFICINA CENTRAL DE LA ASESORÍA JURÍDICA
DICTAMEN CJD Nº 206-99 de fecha 05-05-99CASOS EN LOS QUE ES NECESARIO «LEVANTAR SANCION» POR PARTE DEL CONSEJO UNIVERSITARIO
Se nos informa que el Consejo Universitario en sesión de fecha 07-04-99, «acordó solicitar un estudio jurídico sobre los mecanismos a utilizar y los casos en que los que es necesario levantar sanción en el Consejo Universitario».
Al respecto, esta Oficina Asesora expone su criterio en los siguientes términos:
El Reglamento Interno del Consejo Universitario de la Universidad Central de Venezuela, establece en su artículo 13, lo siguiente:
CASOS EN LOS QUE ES NECESARIO «LEVANTAR SANCION» POR PARTE DEL CONSEJO UNIVERSITARIO
Artículo 13 «Para levantarle la sanción a una decisión del Consejo Universitario, se necesitará el voto afirmativo de por lo menos las dos terceras partes de los miembros del Consejo.
Parágrafo Único: No requerirá del levantamiento de sanción la modificación de las decisiones relativas al desarrollo de un debate».
Para poder interpretar la norma transcrita es importante en primer lugar destacar, qué se entiende por levantamiento de sanción, en el citado Reglamento Interno del Consejo Universitario.
En este sentido, se entiende por «levantamiento de sanción», el reabrir una discusión sobre una decisión tomada por el Consejo Universitario, lo que trae como consecuencia la ratificación de la decisión anterior o la «anulación» de la misma.
Ahora bien, ¿Todas las decisiones del Consejo Universitario requieren de «levantamiento de sanción»?.
Debemos señalar, primeramente, que el término «levantarle la sanción», en opinión de esta Oficina Asesora está mal utilizado en el Reglamento Interno del Consejo Universitario, en virtud de las consideraciones siguientes:
La palabra «levantar» jurídicamente significa, en el sentido que nos interesa: «Poner fin a ciertas penas: levantar arresto. II Suprimir ciertas medidas: levantar la incomunicación o el bloqueo» (Cabanellas, Guillermo. Diccionario de Derecho Usual, Ediciones Arayu, Buenos Aires, 1954, pág 526). Lo que evidentemente se refiere a variar la decisión anterior, pero siempre en sentido de anularla o suprimirla, mientras que en el Reglamento Interno del Consejo Universitario, al levantarse la decisión anterior ésta podría ser o no alterada, abriéndose un abanico de posibilidades, entre las cuales podría estar la revocatoria, la suspensión, modificación o ratificación de la misma.
En segundo lugar, con relación al término sanción, «sancionar» significa una vez más en el sentido que nos interesa, «Conceder fuerza de ley a una disposición, por declaración del poder que tienen para ello facultades o se las arroga; …». A mayor abundamiento, se entiende por Sanción: «En general, ley, reglamento, estatuto. II Solemne confirmación de una disposición legal por el Jefe del Estado, o quien ejerza sus funciones. (Cabanellas, Guillermo. Diccionario de Derecho Usual, Ediciones Arayu, Buenos Aires, 1954, pág. 489)
Asimismo, Sanción de las leyes, la define Cabanellas como « Solemne confirmación de las mismas por el jefe legítimo del Estado, o por quien de hecho ejerce sus atribuciones».
En efecto, la Constitución Nacional establece en sus artículos 162, 167 y 1721, con relación al término :
Artículo 162: «Los actos que sancionan las cámaras como cuerpos colegisladores se denominarán leyes…"
Artículo 167: «...Aprobado el proyecto de una de las cámaras, pasará a la otra. Sí esta lo aprobare, sin modificaciones quedará sancionada la ley…Si lo aprobare con modificaciones, se devolverá a la cámara de origen.
Si la cámara de origen aceptare dichas modificaciones, quedará sancionada la ley…".
Artículo 172: "Una vez sancionada la ley, se extenderá por duplicado con la redacción final que haya resultado de las discusiones ...."
Los artículos 162, 167 y 172, corresponden a los artículos 202, 203, 209 y 213 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999
Es evidente que la sanción establecida en la Constitución así como del significado propio de la palabra misma, que ésta es posterior a una discusión y no previa, que sancionar tiene por finalidad el otorgar el carácter de aprobación o confirmación requerido por el órgano competente y no previo a la discusión de un determinado proyecto, o a la reapertura de una discusión de una decisión anterior que se pretenda modificar. Vale la pena resaltar el comentario de Cabanellas en cuanto a la sanción de leyes donde expresa que : «Tal vez habría sido mejor técnica legislativa hablar de que «aprueban» la ley.
Algo similar al levantamiento de sanción establecido en nuestro Reglamento Interno del Consejo Universitario, lo encontramos en el artículo 68 del Reglamento del Congreso en su Capítulo III «Del régimen parlamentario», pero utilizando el término sanción en su debida acepción. El mencionado artículo 68 del Reglamento del Congreso a la letra reza:
«Las decisiones del Cuerpo quedarán sancionadas por el voto de la mayoría de los congresistas presentes, salvo las excepciones establecidas en este reglamento; pero las revocatorias en todo o en parte de un acto anterior del Cuerpo, requerirán para su sanción el voto de las dos terceras partes de los asistentes».
Lo que significa que para modificar una decisión tomada con anterioridad por el Congreso, se necesita de las dos terceras partes de los miembros presentes, requisito exigido para poder posteriormente sancionarla, al contrario de lo que sucede en el Consejo Universitario o de lo que ese Cuerpo ha entendido como levantamiento de sanción, es decir, «levantan sanción» para reabrir una discusión de una decisión que fue tomada con anterioridad, lo que necesita de la aprobación de las dos terceras partes de los «Miembros del Consejo», y con posterioridad, tienen que volver a aprobar la nueva decisión la cual debería ser por mayoría absoluta de conformidad con lo establecido en el artículo 12 del citado reglamento Interno que establece:
«Las decisiones del Consejo Universitario se tomarán por mayoría absoluta de votos de los miembros presentes, salvo que los reglamentos prevean una mayoría distinta.
Se entenderá por mayoría absoluta la mitad del número par inmediatamente superior al número de los votantes presentes»
Razón por lo cual a nuestro parecer, se ha interpretado y aplicado erróneamente el término «levantarle sanción», lo que debería ser instrumentado de la manera como se hace en el Congreso Nacional, es decir, si se quiere modificar una decisión tomada con anterioridad en el Consejo Universitario, se necesitaría de la mayoría calificada que establezca el Consejo Universitario, para aprobar la decisión modificadora de la anterior, como requisito para sancionarla, entendida ésta en su sentido correcto, sin necesidad previa de levantar sanción.
De otra parte, expuesta nuestra opinión en este sentido, y retomando el punto in comento, el denominado «levantamiento de sanción», contemplado en el Reglamento Interno del Consejo Universitario e interpretado y aplicado a la manera universitaria ¿Tiene que aplicarse a todas las decisiones del Consejo Universitario?
En principio, pareciera que el artículo 13 no distingue qué tipo de decisiones requieren el mencionado levantamiento de sanción, al señalar: «Para levantarle sanción a una decisión del Consejo Universitario…», sin distinguir que tipo de decisiones; por tanto a simple vista, cualquier decisión de ese órgano, podría ser objeto de levantamiento de sanción, no obstante esto no es así, ya que existen una serie de limitaciones según el ordenamiento jurídico vigente que no permiten, que el Consejo Universitario levante una sanción que traería como una posible consecuencia anular una decisión anterior, al igual que existen normas que prevén mecanismos propios para modificar una decisión anterior. Claro está que en los términos en que fue planteada la consulta es imposible establecer un catalogo caso por caso de las decisiones que pueden o no, ser objeto del «levantamiento de sanción»; esto, por la diversidad de las mismas, sin embargo, traeremos a colación varios casos que consideramos importante destacar y que pueden generar confusión, especialmente en cuanto a la modificación de reglamentos.
Como se expresó con anterioridad, es nuestro deber advertir que no toda decisión puede ser objeto de levantamiento de sanción, más aún, cuando la decisión anterior que se reabre a discusión y la cual podría ser modificada es creadora de derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos, ya que una decisión tomada por el Cuerpo con esas características, no puede ser discutida nuevamente, a no ser que adolezca de vicios de nulidad absoluta, tal como lo establece la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en su artículo 82:
«Los actos administrativos que no originen derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para un particular, podrán ser revocados en cualquier momento, en todo o en parte, por la misma autoridad que los dictó, o por el superior jerárquico»
Esto quiere decir, que en su Potestad de Autotutela, el Consejo Universitario no puede volver a discutir aún «levantando la sanción" prevista en el Reglamento Interno del Consejo Universitario, una decisión anterior que ha creado derechos o intereses legítimos, personales y directos, puesto que si lo hace, esa nueva decisión que puede resultar contraria o ratificar a la primera, adolece del vicio de nulidad absoluta previsto en el ordinal 2 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
El único caso en que el Consejo Universitario podría levantar sanción para modificar una decisión anterior creadora o no de derechos sería en aquellas decisiones viciadas de nulidad absoluta de conformidad con el artículo 83 en concordancia con el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, lo que resultaría innecesario, inoperante e ilegal en nuestra opinión, ya que en ejercicio de su potestad revisora, la administración en cualquier momento puede reconocer la nulidad absoluta de sus actos sin necesidad de ese requisito formal.
En el mismo orden de ideas, debemos dejar en claro y delimitar cuando puede haber «levantamiento de sanción». En nuestro criterio esta figura de la manera que ha sido entendida, sólo puede ser utilizada antes de que los actos administrativos emanados del Consejo Universitario, ya sean de carácter general o particular, no hayan cumplido el requisito exigido para su eficacia establecido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es decir, su publicación o notificación, dependiendo del tipo de acto que se trate, ya que una vez realizada la publicación, en los actos administrativos generales o la notificación en los actos administrativos individuales, no pueden éstos ser objeto de levantamiento de sanción por parte del cuerpo, y en caso de que se vuelvan a discutir, debe llevarse a cabo de nuevo el procedimiento normal como cualquier otra nueva proposición elevada al Consejo Universitario, dependiendo del caso concreto.
Con relación a los Recursos Administrativos, previstos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en especial el Recurso de Reconsideración en contra de los actos emanados del propio Consejo, apartando el Recurso Jerárquico, ya que éste se interpone en contra de decisiones emanadas de órganos inferiores, por lo cual no tiene sentido el levantamiento de sanción, hay que tener en cuenta que esto es un proceso de revisión establecido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en favor de los particulares y como tal debe regirse por la ley mencionada, la cual establece un lapso para interponerlo y un lapso para decidir, razón por lo cual queda igualmente exento del levantamiento de sanción la decisión del Recurso de Reconsideración.
En cuanto a los reglamentos, ¿Es necesario que se levante sanción para reformar un reglamento o para derogarlo?
La Corte Suprema ha definido reglamento como:
«La norma jurídica de carácter general dictada por la Administración Pública, para su aplicación a todos los sujetos de derecho y en todos los casos que caigan dentro de sus supuestos de hecho».
Ahora bien, la respuesta a esta interrogante claramente es no, por dos razones.
En primer lugar, la Constitución Nacional establece en su artículo 177 (actual artículo 218 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela) que «Las leyes sólo se derogan por otras leyes, y podrán ser reformadas total o parcialmente».
Los reglamentos, como se ha visto, son actos normativos de efectos generales, los cuales como bien lo señala Luis María Olaso en su libro Introducción al Derecho, sólo pueden ser derogados por una nueva norma jurídica o un nuevo reglamento, lo que trae como consecuencia que los primeros dejen de ser aplicables.
Asimismo, el artículo 13 de la LOPA, además de establecer «el principio de jerarquía y del sometimiento de los actos de jerarquía inferior a los actos de jerarquía superior", le da fuerza de derecho positivo a otro principio, que también consolida el Principio de la Legalidad, y es el que se conoce como principio de inderogabilidad singular de los reglamentos.
Conforme este principio general, los actos administrativos de efectos generales no pueden ser derogados o vulnerados por actos administrativos de efectos particulares» (Brewer Carías, Allan; Rondón de Sansó, Hildegard; Urdaneta Troconis, Gustavo; Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1987, pág. 34)
En segundo lugar, existe en el mismo Reglamento Interno del Consejo Universitario un procedimiento para modificar un reglamento, en su artículo 23, cuando señala:
«Los reglamentos que dicte el Consejo Universitario deberán ser aprobados en primera y segunda discusión, las cuales se realizarán en sesiones diferentes.
Parágrafo Único: La Reforma Parcial de reglamentos vigentes requerirá de dos discusiones y de la aprobación de las dos terceras partes de los miembros presentes en cada una de ellas».
Por lo que resulta innecesario, inoperante y carente de fundamento el que se levante sanción para derogar un reglamento, discutir un nuevo reglamento o modificar un reglamento vigente.
Una vez efectuadas las aclaratorias precedentes, esta Oficina Central de Asesoría Jurídica reitera, que por la diversidad de actos que puede dictar el Consejo Universitario en cuanto a su contenido, es imposible determinar en cuales de ellos es necesario levantar sanción y en cuales no, habría que estudiar cada caso en particular, en virtud de lo general de la disposición contenida en el artículo 13 del Reglamento Interno del Consejo Universitario de la Universidad Central de Venezuela; sin embargo, es claro, como se ha expresado con anterioridad, que existen casos en los cuales no puede haber levantamiento de sanción tales como:
1) Actos creadores de derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos, después de su publicación o notificación, dependiendo si es un acto administrativo de carácter general o de carácter individual. (Arts. 19 ord. 2, y 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos)
2) Actos viciados de nulidad absoluta, cuando la administración actúa en ejercicio de su potestad revisora (Art. 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos)
3) Actos que resuelvan Recursos administrativos en especial Recursos de Reconsideración.(Art. 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos)
4) Discusión de un nuevo reglamento, lo que para su aprobación en dos discusiones requiere la mayoría absoluta.(Arts. 12 y 23 del Reglamento Interno del Consejo Universitario)
5) La derogación de un reglamento, para lo cual se necesita únicamente que sea aprobado el nuevo reglamento que deroga al anterior por mayoría absoluta.(Arts. 12 y 23 del Reglamento Interno del Consejo Universitario)
6) La Modificación parcial de un reglamento vigente, que requiere además de dos discusiones, de la aprobación de las dos terceras partes, de los miembros presentes sin necesidad de otro requisito adicional. (Art.23 del Reglamento Interno del Consejo Universitario)
Igualmente queremos reiterar, que esta figura tal como ha sido entendida por el Consejo Universitario, debe ser utilizada en un lapso breve, antes de que se haga público el acto si es de carácter general, tenga o no tenga contenido normativo, o que se notifique si es un acto de carácter particular.
BALDO ALESI
Director
NORKA SORRENTINO
Asesor Jurídico
